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江苏省发展改革委、省法院、省市场监管局等部门日前联合印发《关于开展破产重整、和解企业信用修复工作的通知》，支持破产重整、和解企业重建信用，促进有再生希望的危困企业脱困重生、重获经营能力，持续优化市场化法治化国际化营商环境。《通知》明确了破产重整、和解企业信用修复的范围和原则、内容和条件、修复程序、信息处理、权益保护、工作协同等方面要求。修复对象包括破产重整、和解企业，申请人还包括管理人。按照“谁认定、谁修复”，由失信行为认定单位负责信用修复申请的受理、审核、确认、反馈和信息处理等工作。破产重整或和解企业信用修复遵循自愿申请、程序合法、公开透明、平等保护、信息共享、协同联动的原则。《通知》从企业重点关注的纳税、市场监管、行政处罚、司法执行、金融等五个方面明确信用修复要求。同时严格信用修复程序，包括提出申请、受理申请、修复确认，并规定受理、办理信用修复的时限要求。推动企业破产信息共享公示和动态更新，多部门建立信息共享机制，及时反映企业破产重整、和解状态。《通知》注重加强企业权益保护，规定了信用主体依法享有的知情权、异议权，引导各地各部门、金融机构、信用评级机构支持破产重整、和解企业正常生产经营所需的招投标、融资、基本户使用、保函开具以及信用评级等活动，促进重整企业保持经营价值。

为个体工商户提供依法合规、规范统一、公开透明、便捷高效的登记服务，加强个体工商户公共服务平台体系建设，对个体工商户实施分型分类培育和精准帮扶，实行有利于个体工商户发展的财税政策……近日，《促进个体工商户发展条例》（以下简称《条例》）正式施行，为更好促进个体工商户长远健康发展保驾护航。个体经济是社会主义市场经济的重要组成部分，个体工商户是重要的市场主体。截至今年9月底，全国登记在册的个体工商户1.11亿户，占我国市场主体总量的2/3，带动就业近3亿人。这充分表明，作为产业链供应链的“毛细血管”和市场的“神经末梢”，个体工商户在稳增长、促就业、惠民生等方面发挥着重要作用。因此，完善法律法规，维护个体工商户合法权益，鼓励、支持和引导个体经济健康发展，有利于稳定和扩大城乡就业，充分发挥个体工商户在国民经济和社会发展中的重要作用。新发展提出新要求。个体工商户数量巨大、利益诉求多样，是一个现实特点。近年来，随着新技术新业态发展，包括网络直播、电商微商在内的“新个体经济”也不断壮大。这就为促进发展、规范秩序、优化管理、完善服务，提出了新课题。因此，适应当前经济社会发展的需要，贴近个体经济发展的诉求，以一部专门促进个体工商户发展的行政法规，从制度层面明规定矩、稳定预期，不仅正当其时，而且为个体经济发展提供良好法治环境、制度环境，必定能激发出个体工商户助力经济社会发展的强大力量。从问题出发，寻破题之道，才能做到有的放矢、事半功倍。纵观《条例》，围绕个体工商户日常经营活动中面临的实际问题，作出了针对性规定。比如，针对经营场所难找等问题，要求县级以上地方人民政府应当采取有效措施，为个体工商户增加经营场所供给，降低经营场所使用成本；又如，针对融资难等问题，要求县级以上地方人民政府应当充分发挥各类资金作用，为个体工商户在创业创新、贷款融资、职业技能培训等方面提供资金支持。一系列规定都是从个体工商户的现实需要出发，聚焦的是急难愁盼问题。把这些规定要求落实到位，就能切实起到纾困帮扶的作用，让广大个体工商户既能减负又能增效。促进个体工商户发展，要在“发展”，重在“促进”。这不意味着支持帮扶之举只适用一项政策、采取一种方式，而是要在政策实施中更加注重精准精细。有关部门指出，《条例》将个体工商户大致分为“生存型”“成长型”“发展型”三个类型，分别着眼于“活下来”“持续经营”“发展壮大”三个目标。各地区各部门应根据实际情况，根据个体工商户的行业类型、经营规模、经营特点等，因时因地因企提供培育帮扶。这就不难理解，《条例》从财税、金融、社保、就业、转型升级、信息服务、表彰奖励、困难救助、监测分析等各个方面，对促进个体工商户发展作出制度安排。由此，下好绣花功夫，务求精细精心，打好组合拳、做到广受益，才能使得个体工商户共享制度红利，从整体上提升发展质量。新时代是奋斗者的时代，包括个体工商户在内的每个市场主体都能大有所为。多措并举，汇聚合力，大力支持个体工商户发展壮大，优环境、增底气、添信心，个体经济一定能迸发出更多新的活力，高质量发展的前景一定越来越好。

【摘要】乡村信用问题是关系乡村社会发展以及乡村振兴的重要问题。乡村信用体系则是社会信用体系的重要组成部分，健全的乡村信用体系能够推动乡村有效治理、乡村产业发展和乡村社会的全面进步。我国乡村信用建设还存在理想与现实的差距，在乡村振兴背景之下，构建什么样的乡村信用体系基于我们作出的价值选择。当今数字技术的发展使数据成为信用体系建设的核心要素，故需顺应社会变革，把握信用背后的金融应用，加快构建与社会发展相适应的乡村信用体系。【关键词】乡村信用信息数据金融应用【中图分类号】F832【文献标识码】A【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.19.010乡村信用体系是社会信用体系的重要组成部分，良好的乡村信用体系能推动乡村有效治理、乡村产业发展和乡村社会的全面进步。推动乡村信用体系建设，就是要不断推动帕累托改进（Pareto Improvement），促进乡村社会的良好运行，让乡村社会趋近于帕累托最优。从金融角度理解，金融的核心是缔约交易，终极本质是人与人之间的信用关系。作为乡村金融的重要组成部分，乡村信用体系是金融服务乡村振兴的重要制度基础，是衡量一个地方乡村金融生态的重要指标。我们究竟需要什么样的乡村信用体系，这既是一种价值判断，也是一种路径选择。乡村信用建设的现实差距乡村信用问题是关系乡村社会发展以及乡村振兴的重要问题。党中央高度重视乡村信用体系建设，2020～2022年的中央一号文件中明确指出：“鼓励地方政府开展县域农户、中小企业信用等级评价”，“支持市县构建域内共享的涉农信用信息数据库，用3年时间基本建成比较完善的新型农业经营主体信用体系”，“深入开展农村信用体系建设，发展农户信用贷款”。[1]《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》要求，积极推进农村信用体系建设；《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中要求，充分发挥全国信用信息共享平台和金融信用信息基础数据库的作用，探索开发新型信用类金融支农产品和服务；《“十四五”推进农业农村现代化规划》中明确提出，通过涉农信用信息数据库建设，在“十四五”期间基本建成新型农业经营主体信用体系。在国家制度建设层面，多年前已经开始着手顶层制度设计和相应的基础设施建设，如由中国人民银行牵头建设的征信系统，通过采集、整理、加工企业和个人的基本信息、信贷信息及反映其信用状况的其他信息，依法向放贷机构、社会公众提供信用报告查询等征信服务。到2020年，累计为近1.9亿农户建立信用档案，其中开展信用评定的农户为1.33亿户。[2]但也应该看到理想的制度设计与预期效果之间仍有距离，我国乡村信用体系建设在认知、建设、应用等方面同预期之间仍然存在一定差距。认识的差距。诺贝尔和平奖获得者、孟加拉国经济学家穆罕默德·尤努斯，创办了孟加拉乡村银行（也译作格莱珉银行），被誉为穷人的银行家。其基于乡村穷人的信用基本逻辑，基于互信、责任、参与及创造力而设计的信贷制度，不要求抵押，也不要求担保，为穷人提供小额贷款，彻底颠覆了“穷人缺乏信用”“无恒产者无恒言”“贷大不贷小”的传统银行经营观念。我国乡村并不缺乏信用，但目前一些商业性乡村金融服务仍然习惯性遵循商业化、城市化的模式和传统做法，“是以假设信用欠缺为起点，为了资金安全，只将资金贷给有担保、有抵押的客户。农民无担保、无抵押，很难从金融机构贷到款”。[3]这就用抵押制度否定了信用文化的力量。因此，需要提高认识，认识到农民是有信用的，只是现实中一些银行等金融部门缺乏发现农民信用的方法、手段、路径。2008年，格莱珉银行美国分行落地纽约，在当年金融危机爆发的背景下，其在美国的贷款回收率超过99%。[4]脱贫攻坚战略实施以来，我国扶贫小额信贷累计发放7100多亿元，这些款项有力支持脱贫攻坚战取得全面胜利。[5]建设的差距。信用建立在乡村经济社会发展现实水平的基础之上，与乡村社会的全面发展成正相关。信用建设是以信任为前提，以良好的信任关系为基础，通过交往进行的理性选择，也是以诚实守信为要求，主动而为建立起来的。当信任成为社会关系中人们的共同选择，具备适当的社会条件和环境作用，就能确定为基本价值取向，转化为一种普遍的社会倾向与文化共识。信用建设的重心是弘扬守信践约的主流文化，把对失信行为的社会惩戒作为信用建设的重要补充，净化信任文化的社会条件和环境。金融的本质是信用，农村的信用、农民的信用就是可以交换金融资源的可变现资产，是现代技术条件下更加可靠的金融资产，是乡村金融制度设计的起点。但是现实中仍然存在以传统思维开展信用建设的问题，没有关注当下乡村信用形成机制以及内在结构的变化。如果把信用体系建设当成社会管理的一项日常工作，就容易成为脱离实际、束之高阁的制度摆设。应用的差距。加强乡村信用体系建设，国家层面出台过很多政策，如2022年中国人民银行提出：“积极推进新型农业经营主体信用评价，加快建设新型农业经营主体信用体系。探索开展信用救助，创新信用评价结果运用。”[6]中国银保监会提出：“积极推动地方政府构建新型农业经营主体信息共享机制。银行机构要充分运用各级农业农村部门定期更新发布的农民合作社示范社、示范家庭农场、规模养殖场和农业产业化龙头企业、农业社会化服务组织名单，积极发展面向新型农业经营主体的首贷、信用贷。”[7]很多地方党委政府主动实践，例如，2016年，湖北省即下发了《关于全面推进湖北省农村信用体系建设的指导意见》。但就普遍而言，乡村还没有建立稳定的信用应用场景和应用机制。信用与金融是相通的，信用的核心在于金融的应用。从2009年央行印发《中国人民银行关于推进农村信用体系建设工作的指导意见》算起，以金融应用为核心的农村信用体系建设至今已经十几年了，但目前在乡村还没有形成一个信用建设、评价、应用的成熟机制，各项支农惠农金融政策的出台，都是建立在普遍意义的抵押担保文化之上。因此，亟待建立一种激励应用机制，积极推进乡村信用体系建设并使之成为一项基本社会制度追求和信用建设的主流文化，为守信者创造更多的社会合作机会，鼓励更多的人崇尚乡村信用和创造乡村信用。乡村信用建设的价值选择信用的约束：道德与规制。信用对乡村社会中人的约束究竟是基于道德还是基于规制？既然建立在人际关系规范下的信任，是乡村社会的秩序基础，那么秩序维护的基本力量还是来源于规制。《乡村振兴促进法》第三十条要求在乡村积极提倡诚实守信，第四十一条规定：“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村”。不过“一定量的自律是必要的，但不是要替代法律，而是作为法律所不能及范畴的一种补充措施，是一种超越法律的理念”[8]，这就是道德在信用建设中所起的作用。现实中，规制若没有传统道德因素的影响，往往不仅不能达到应有效果，甚至还会产生反作用。传统乡村金融交易中，抵押文化是支撑金融制度的内核。“农村土地经营权”、“农村住房财产权”的抵押放行，一方面是政策及法律对这种抵押制度的许可与创新，另一方面也是基于乡村无信用的制度假设。金融不信任乡村，乡村接触不了金融，乡村社会进入无解的二元悖论。如何将道德的软约束与必需的规制结合起来，是对信用的理论与实践的考验。信用建立在普遍意义的道德之上，而信用体系的建设需要规制的约束与界定。信用的产生：他律与自觉。信用自觉，是指在乡村的熟人社会内部，基于人伦的信任及亲情、血缘的社会纽带，对于守信践约高度自我约束的主观态度。以信用为纽带，用潜移默化的非正式规则和借钱还钱的朴素主流价值态度，推动农村社会中普遍的熟人借贷和友情借贷。而成熟稳定的乡村社会结构的显著标志，一定是守信自觉与金融自治。但是，随着乡村社区的不断延展，“熟人社会”不断与外界交往，信用的自觉是不够的。信用体系对于经济治理体系、社会治理体系都具有特殊价值。即使是在乡村社会的内部，这种信用是自然朴素的，同时也是脆弱的和经不住利益诱惑的。特别是城乡融合发展冲破了乡村社区的封闭，在外界的影响下，信用状况容易变形，这就需要信用的制度化规范化建设，需要规制做保障。对于长期从事农业生产与外界交往较少的农民而言，信用状况是隐性的，就需要对其显性化，甚至需要社会的增信机制。因此，从实践看，增信与他律的信用培育是必需的。信用的功用：激励与惩罚。信用的功用或者说社会价值在于，通过信用体系的制度创设，让信用的具备与否一目了然，并让失信者承担相应的社会后果。这个制度设计的核心取决于社会对信用的价值选择，是以让不讲信用的人受到社会的消极评价并承担由此带来的后果为主，还是通过正向激励让人们尝到讲信用的甜头，更多地去守信践约，形成良性互动机制，抑或是两者兼有？《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制”[9]。为加快乡村信用建设速度，在开始阶段，更要形成惩戒大于褒奖的态势。近期，中央各有关部门共同出台一系列联合惩戒措施，大力推进失信联合惩戒工作，“确保‘过惩相当’。按照合法、关联、比例原则，依照失信惩戒措施清单，根据失信行为的性质和严重程度，采取轻重适度的惩戒措施，防止小过重惩。”[10]此外，从中国银保监会系列政策制度中可以看出，金融监管对信用的基本态度主要是把信用建设建立在惩戒追责的基础之上，体现了对失信行为的惩戒思想。但全面推进乡村振兴，乡村金融需要发展与之相适应的信用体系，更需要善用信用的激励功能去推动乡村信用文化建设。建立在单纯失信惩戒主义基础之上的信用体系，客观上容易把乡村中越来越多的人排斥在乡村金融体系之外。社会信用建设需要制度的引领、规范与保障，制度建设是决定信用社会建设成败的关键。在乡村，为村民、村企全面建立信用档案，记录信用动态现状，通过科技手段为他们的信用精准画像，构建一整套的长效机制，才能引导人们普遍尊崇并自觉守信。信用的构建：文化与技术。千百年来，农民与农民之间，特别是在传统社区以内，即使没有法律干预，也往往能保持有效的信用约束，这是乡村社区有效的治理传统，也是村民之间固有的习俗与文化，是维持乡村社会结构的基本力量。但文化是非显性的，社会的发展进步使得乡村社区需要对外交往，若信用没有一个准确的表达方式，农民之间以及农民对外交往特别是经济上的交往交易就会存在困难，因此信用需要显性的外在表达形式，而且这种形式应是客观理性的，因为口头或者主观的信用评价不能令人信服。商业银行在乡村衡量信用的方式是按基本信息、信用信息、生产经营信息、行为信息、资产负债信息、个性化信息这七大维度构建农户信贷授信模型。该方式存在的问题是在农村，农民、合作社、中小企业等很难建立规范的会计报表及正式的账务体系，以会计报表数据分析评估乡村农民、企业的经济实力及偿债能力往往无法实现。真实反映乡村主体的信用现状，最终还是要靠一套规范的信用评价体系来反映技术规则、方式方法和流程等，现代技术的发展，让数字、数据成为信用显性表达的基本工具。数字乡村建设有利于赋能乡村公共服务，也为准确评价乡村信用带来可能。数据对于乡村振兴金融服务极具价值，是乡村信用评价体系最为重要的底层支撑与技术内核。乡村信用体系的构建思考2021年，中央一号文件明确提出：“支持市县构建域内共享的涉农信用信息数据库，用3年时间基本建成比较完善的新型农业经营主体信用体系。”[11]乡村信用体系建设是乡村振兴主题之下重要的体制机制建设，涉及对地方乡村社会发展的全面评价，是各地党委政府重要的农村工作内容，必须坚持党委领导、政府主导、社会各方参与。乡村信用建设的制度表达——信息数据。乡村信用体系的构建直接影响乡村社会发展的效益效率。过去在乡村开展的“信用村、信用户”评比工作是建立在传统的乡村管理基础之上，没有科学化、制度化的信用评价指标体系，也缺乏有效的科技手段，信用评价呈现存在主观性、随意性的倾向。理想的状态下，信用状况应该是数字化表达、动态化管理、权威性认定、制度化应用的结合，当前运用数据工具技术是表达乡村信用的理想、现实而又便捷的选择。对于金融来说，基于数据可以设立这样的目标与逻辑，乡村主体也即信用主体生产数据，社会、行业有效整合数据，政府管理数据，金融应用数据，最终让乡村的信用变现为发展产业的有效资产和金融交易的有效对价。加强信用信息的工作，是信用建设的前提。首先，应当科学合理地建立当地信息采集指标体系。这个指标体系的维度设定十分重要，应根据当地乡村经济社会的特点以及农民和其他涉农经营主体的现实表现，因地制宜、科学合理地设计信息收集项目。在生产维度，围绕农户及新型农业经营主体的登记注册信息、经营信息、生产资料、生产销售、生产补贴等要素进行信息收集；在生活维度，收集包括水、电、煤、电信等使用、欠费信息，以及农户医保、社保、补贴等信息；在日常社交维度，收集邻里关系、家庭关系、不良嗜好以及评先评优、行政处罚信息等；在金融维度，收集包括投保种类、保险金额、参保时间等参保信息和授信（贷款）信息等。这些信息数据基本能真实反映出乡村主体的信用状况，范围越全面，数据越有用，应用越准确。其次，应在政府统筹下，强化信息数据的初始采集与积累。按照“必要性兼顾采集可持续性”的思路，深入调研掌握当地公共信用信息服务平台主管部门、农村网格化管理部门、工商管理部门、新型农业经营主体主管部门、扶贫办等职能部门和涉农金融机构信息系统保存的农村经济主体信用信息状况。对照前述信息采集指标体系，按照“批量采集为主，手工采集为辅”的思路，明确相关部门、单位的职责分工，建立信息采集、共享和更新长效机制。随着智能手机在农村的推广使用和移动互联网的普及，移动互联网技术、分布式记账技术、平台直连等手段，为全面构建与金融应用相对接的乡村信用体系提供了可能。早在2016年，湖北省在推进农村信用体系建设工作中，也是把数据、信息作为信用建设的基本工具，提出搭建以“数据库＋网络”为核心的农村经济主体信用信息平台，有效整合相关各方的信息资源和提供服务的整体思路。[12]最后，应充分整合现有的人民银行金融网间互联平台、农村网格化专用网络、政府电子政务网等网络资源，根据相关各方现有的网络连接状况，选择安全便捷的信息传输网络，实现农村经济主体信用信息服务平台与相关部门、单位信息系统的互联互通、信息共享。乡村信用建设的机制重点——金融应用。戈志武认为，乡村信用体系是包含农村经济主体、信用基础制度、信用标准、联合奖惩机制、金融交易等在内的有机系统。[13]谢立敏认为，乡村信用体系是对相关法律主体、经济主体间的信用关系、管理模式等方面进行明确规定的有机系统，是乡村地区开展金融活动、维护正常交易秩序的基本保障。[14]也有人认为，乡村信用体系是金融机构、借贷双方以及农村基层政府三者间相互关联、相互影响的金融环境。[15]依照信用的金融逻辑，乡村信用体系实质是一套包含了乡村信用法律和规章制度、政府主体、自律性组织、经济主体、信用工具、征信规范标准、信用普及教育、信用惩戒和修复等要素在内的，相互联系、相互影响、相互作用的金融系统。[16]信用体系建设是乡村振兴中的焦点，更是乡村金融中的难点。简单地把城市和工商业信用体系建设的经验逻辑推广到农业农村，解决不了诸多现实问题。金融的本质是信用，信用的关键是信息。农民组织化后，更容易成规模地获取农民生产、生活等社会信息，缓解农民与银行之间信息不对称的状况，有助于提升农民的信用评价与应用，同时提升银行控制风险的能力。构建良好的乡村信用体系，金融部门才能更好地识别服务对象，精准创设服务产品，有效防范乡村金融风险。因此，应建立以金融应用为重点的信用机制。一是要重视金融对乡村信用体系建设的促进功能。健全的信用体系是乡村金融发展的重要保障，同时乡村金融的进一步发展，也为加速构建与之相适应的乡村信用体系提供目标、动力和牵引。党的十八大以来，金融监管部门高度重视推动金融服务乡村信用体系建设工作，出台了十几项信用体系建设相关的专门文件，通过客观评价、政府增信、建立政府风险补偿机制等手段，在政府主导的信用区域、信用村户创建活动中，提升金融的意识和能力，发挥信用信息服务农村经济主体的融资功能。强化部门间信息互联互通，发挥数据信息整合协同的价值，构建守信联合激励和失信联合惩戒机制，不断提高农村地区各类经济主体在金融应用中的信用意识，优化农村金融生态环境。[17]二是要强化信用评价结果的金融应用。信用应用是乡村信用体系中最核心的步骤，没有兑现以金融资源为主要内容的变现机制，不能体现守信激励和失信惩戒的价值取向与社会期待，信用体系将如同空中楼阁。金融部门要关注农户信用的培育和激励，建立科学有效的农户信用评价方法，把农户信用评价结果与农户贷款审核和管理相结合，促进农户的信用建设，强化农户的信用约束。对“信用户”“信用村”“信用企业”“信用乡镇”“信用县”等信用评价结果，实行差别化兑现政策。通过不同的金融政策措施，使守信者得到实惠，失信者受到有效制约，使诚信成为乡村普遍认同并自觉遵循的价值追求和行为准则。综上所述，涉农金融信息化发展水平决定了金融供给，如果说信用体系建设是优化乡村金融生态的必由之路，那么乡村金融的发展也促进了乡村信用体系的构建。注释：[1]参见《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年），《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年），《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（2022年）。[2]中国人民银行农村金融服务研究小组编：《中国农村金融服务报告（2020）》，北京：中国金融出版社，2021年，第84页。[3]吴敏：《在农村金融改革中做好信用文章》，《人民日报》，2014年12月4日。[4]张艺凡：《合珉模式的中国实践》，《中国商界》，2015年第11期。[5]《国新办举行上半年金融统计数据情况新闻发布会》，2021年7月13日，http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/46241/index.htm。[6]中国人民银行：《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》，2022年3月30日，http：//www.pbc.gov.cn/jinrongshichangsi/147160/147289/147301/4519524/index.html。[7]《中国银保监会办公厅关于2022年银行业保险业服务全面推进乡村振兴重点工作的通知》，2022年4月7日，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-04/07/content_5683833.htm。[8]博特赖特：《金融伦理学》，静也译，北京大学出版社，2002年，第8页。[9]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月28日，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm。[10]《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，2020年12月18日，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-12/18/content_5570954.htm。[11]参见《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年）。[12]《关于全面推进湖北省农村信用体系建设的指导意见》，2016年8月25日，http：//www.xgsme.cn/ArticleDetail.aspx？objectid=950。[13]戈志武：《基于金融精准扶贫视角的农村信用体系建设研究——以广东为例》，《西南金融》，2017年第12期。[14]谢立敏：《农村信用体系建设的思考》，《科学与财富》，2020年第32期。[15]王嘉蕾：《农村信用体系建设研究》，《财经界·学术版》，2015年第9期。[16]北京清芬新金融研究院：《我国乡村信用体系建设与创新理论研究》，2022年5月6日，https：//www.tsingfen.org.cn/06101254895.html。[17]如《中国人民银行关于推进农村信用体系建设工作的指导意见》（2009年）；《中国人民银行关于全面推进中小企业和农村信用体系建设的意见》（2015年）；《中国银监会办公厅关于进一步加强银行业诚信建设的通知》（2016年）；《人民银行银保监会证监会财政部农业农村部关于金融服务乡村振兴的指导意见》（2019年）；《人民银行银保监会证监会财政部农业农村部乡村振兴局关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》（2021年）；《中国人民银行关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》（2022年）。注：本文来源于《人民论坛·学术前沿》10月上，作者：李燕，西南政法大学民商法学院教授、博导，营商环境与社会信用研究院院长。研究方向为民商法。主要著作有《独立担保法律制度研究：见索即付银行保函的理论与实践》《商务律师实务指引》（主编）等。

摘要：厘清信用承诺、告知承诺的概念，并对信用承诺进行分类，指出告知承诺是信用承诺的一种形式。对告知承诺的法律性质进行辨析，认为告知承诺不是一个独立的具体行政行为，而是构成具体行政行为的前提条件。针对我国信用承诺制度存在合法性存疑、承诺相关内容失范、违反承诺的法律后果失衡等法治困境，提出增设行政许可简易程序、确定信用承诺的范围、规范信用承诺的内容与法律效果的对策建议。关键词：信用承诺；告知承诺；信用体系建设；信用修复自21世纪初上海市实行信用承诺制起，信用承诺制开始在我国发展并逐步推广。2014年6月，国务院颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确指出，逐步建立行政许可申请人信用承诺制度，并开展申请人信用审查。目前信用承诺制度在国内的实践领域主要包括行政审批、信用修复和市场交易三大领域。2019年7月，国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发[2019]35号）（以下简称“35号文”）规定，逐步建立信用承诺制度。告知承诺制度作为在实践中应用最为广泛的信用承诺制度，其立法也取得了很大进展。2017年，上海颁布了《上海市行政审批告知承诺管理办法》，属于全国首发性的规定告知承诺制度的地方政府规章，是告知承诺制度立法的创制性尝试。2020年10月，国务院办公厅发布《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发[2020]42号）（以下简称“42号文”），开启了全国范围内推行告知承诺制度的进程。一、信用承诺的内涵界定在理论与实践中，经常出现告知承诺和信用承诺混用的情况，这就必须厘清两者之间的关系。要厘清两者之间的关系，就必须从两者的概念及信用承诺的分类开始。（一）信用承诺的概念承诺具有应允、允诺的含义，是指相对于发出要约的相对方，作出同意的表示。关于信用承诺的定义，学者的观点与地方立法大体相同。有学者认为，信用承诺是在诚实信用原则的指导下，申请人按照行政机关的相关要求，对自身经营状况、诚信水平以及相关材料的真实程度提供的书面承诺。在地方立法方面，目前与“信用承诺”有关的省级地方规范性文件中，只有陕西省明确了信用承诺的概念，即信用承诺是指行政主体在诚实信用原则指导下，根据政府机关的要求，对自身诚信经营、自身材料真实程度以及信用状况提供的书面保证。《山西省发展和改革委员会中国人民银行太原中心支行关于印发〈关于加快推进信用承诺应用的实施方案〉的通知》（晋发改信用发[2020]269号）和湖北省信用办《关于全面建立信用承诺制度的通知》（鄂信用办[2018]34号）没有对信用承诺给出定义，只是对信用承诺的使用范围、类型等作出了规定。《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》也没有对信用承诺作出定义，只是在其第三条规定了何为承诺审批：承诺审批是指在行政相对人无法提交全部资料时，保证在60日内补齐所需资料，行政机关在确认行政相对人符合条件后可以通过其申请。根据学者观点和各地有关立法的规范，信用承诺的定义可归纳为：信用承诺是指申请主体根据诚实信用准则，对自己提交的申请材料、信用情况以及诚信经营状况向政府机构作出的书面形式的保证。违反承诺会承担一系列法律后果。（二）信用承诺的分类信用承诺根据不同的标准，可以作出不同的分类。第一，根据信用承诺的内容，可以分为审批替代型信用承诺、容缺受理型信用承诺、证明事项告知型信用承诺、主动公开型信用承诺、行业自律型信用承诺、信用修复型信用承诺、简易注销型信用承诺。审批替代型信用承诺是指对于允许实行承诺审批的行政事务事项，市场主体被企业审批（登记）部门告知该申请审批事项应当符合的要求及法律责任后，市场主体出具书面形式的承诺书，承诺其已知悉并具备相关条件，企业审批（登记）部门审核合格后作出审批决定。审批替代型信用承诺是当今应用范围最为广泛的信用承诺，也是最具代表性的信用承诺，是当今推进多元共治诚信社会的典型表现。容缺受理型信用承诺是指申请主体虽然提供的材料不够完备，但是申请人的信用状况良好并且承诺在规定期限内补齐材料，行政机关可以先受理其申请，同时可以加快处理其申请的进程。证明事项告知型信用承诺是指申请人在提出行政申请时，行政机关以书面形式将有关需要证明的义务、内容等相关事项告知申请人，申请人对其作出书面承诺后，行政机关不再要求申请人提供相关证明并且按照承诺书内容办理行政申请。以上三种信用承诺，可统称为审批型信用承诺。主动公开型信用承诺是指市场主体将包含服务质量、安全标准等相关内容的专项承诺主动向社会公开，公开的平台包括“信用中国”网站和企业信用信息发布系统等。“35号文”提出，引导市场主体积极主动融入诚信市场建设的环节，向社会主动公开信用承诺。主动公开型信用承诺可以减少监管部门检查和信用监管的成本，鼓励企业自我监督，引导企业主动融入诚信经营的市场环境。行业自律型信用承诺是指针对各行业特征，由行业商会、协会牵头编写行业自律承诺书格式文件，并且组织行业会员签订承诺书，在行业商会、协会的相关网站上进行公示。2016年国务院颁布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发[2016]33号）指出，要支持市场主体将安全生产等专项承诺向外界公开，主动接受监督，形成良好的市场经营氛围。“35号文”也规定，引导行业自律性信用承诺制度的完善并进一步推广，督促行业自检自律。对违反相关规定的主体，按照造成的危害后果采取警告、业内通报批评和公开批评等处罚措施。信用修复型信用承诺是指有失信记录的失信主体，在改正失信行为并且承担法律后果之后，书面向行政机关承诺在法律规定的期间内不会再有违反承诺的行为后，可以向行政机关申请恢复信用档案记录，相关部门可以在批准其承诺后按照法律流程处理。恢复信用的行政相对人如果再次违反承诺，则其信用在一定时间内无法得到修复，并且要承担相应的法律后果。简易注销型信用承诺是指市场主体在办理企业注销登记时，无债权债务纠纷并且不存在债权债务未完结的情况，没有欠缴纳或者未清偿的保险金、补偿款等法定费用，全体企业投资人对以上情况的真实性出具的书面承诺。在这种书面承诺书出具后，企业办理注销登记可以适用简易程序。第二，根据作出的信用承诺在行政审批中的阶段进行分类，包括事前承诺、事中承诺和事后承诺。所谓的事前承诺，是指政府机构在办理市场主体向政府申请、登记等事务时，能够根据申请人所出具的诚信承诺书来简化相关程序，以体现快捷便民原则。事前承诺主要有三种类型，包括证明事项告知型信用承诺、审批替代型信用承诺和容缺受理型信用承诺，三者的概念如前文所述。事中承诺是指随着政府守信联合激励和失信联合惩戒工作的深入开展，政府主管部门将申请人是否把承诺落实到位作为监督的重要依据。包括将信用承诺的遵守情况纳入联合惩戒的参考依据和信用修复的程序之中，并纳入政府表彰、政策扶持、资质评估等的参考标准之中。事后承诺主要是指市场主体在办理注销登记时，可以通过提交承诺书的方式简化注销登记的程序，这一改革提高了市场退出效率，降低了注销成本。第三，根据信用承诺的不同功能，可以分为失信纠正型和义务注意型两种信用承诺。失信纠正型信用承诺与前文所述的信用修复型信用承诺实际上同属一种，因为两者都具有纠正失信行为的功能，主要目的都是为失信主体提供修复失信行为的渠道，以期减少失信行为带来的不良后果。义务注意型信用承诺体现了信用承诺的主要功能，有利于敦促信息主体遵纪守法和提供真实全面的信息。义务注意型信用承诺涵盖了审批型信用承诺（审批替代型、容缺受理型、证明事项告知型）、主动公示型信用承诺和行业自律型信用承诺等三种，具体概念如前所述。（三）信用承诺与告知承诺的界定1.告知承诺的概念告知承诺（又称告知承诺审批方式）是国家“放管服”改革的重要内容，是信用监管体系中不可或缺的一个环节。早在21世纪初，学界就开始了对告知承诺的研究，对于告知承诺的定义，学者的观点与地方立法大致相似。有学者指出，告知承诺审批方式是指由申请人按照行政机关事前要求的审批标准和条件进行准备，当申请人达到相应标准和条件后，行政机关对申请人的书面承诺进行审查，若审查合格则向其发放许可证。还有学者认为，告知承诺是指行政机关受理涉及公共安全、人民生命健康等以外事项的申请时，一次性将获得审批所需要的条件告知行政相对人，行政相对人作出的书面承诺符合条件后即可获得批准，行政机关要在规定的时间内进行现场监督检查。在地方立法方面，我国第一部有关告知承诺的地方政府规章《上海市行政审批告知承诺管理办法》中规定了告知承诺的定义：告知承诺是指在申请人向行政机关提出申请时，行政机关一次性告知申请的条件和申请材料，申请人按照行政机关的要求作出书面承诺后，行政机关可以按照法律规定给予许可的审批方式。结合上文信用承诺的概念来看，告知承诺的概念与信用承诺似乎没有区别，两者只是称谓上的不同而已，目的都是通过行政相对人对行政机关作出承诺，从而取得行政审批机关的审批便利。但从上文信用承诺的分类来看，两者不尽相同，实则告知承诺是信用承诺的类型之一，包含了审批替代型、容缺受理型和证明事项告知型信用承诺。2.信用承诺与告知承诺的关系从上述对信用承诺的概念及分类中可以看出，理论界、立法上在界定信用承诺的概念时都限定在行政许可领域，但对信用承诺进行分类时却又把不属于行政许可领域的“主动公开型信用承诺”和“行业自律型信用承诺”包括在信用承诺中，存在着矛盾之处。所以，在理论上，应当将告知承诺理解为一种可以适用于行政许可领域的信用承诺。而信用承诺的其他类型，如主动公开型信用承诺、行业自律型信用承诺、信用修复型信用承诺都不属于告知承诺，与告知承诺是并列存在的关系。综上，在逻辑上应当将信用承诺与告知承诺理解为种属关系，信用承诺包含非行政许可领域信用承诺和行政许可领域信用承诺两种类型。前者包括主动公开型、行业自律型、信用修复型三种信用承诺；后者即告知承诺，包括审批型信用承诺的三种类型，即审批替代型、容缺受理型、证明事项告知型信用承诺。二、信用承诺的法律性质分析如前文所述，信用承诺包含非行政许可领域信用承诺与行政许可领域信用承诺（即告知承诺），非行政许可领域信用承诺与行政许可无关，仅包含具有民间性质的主动公开型、行业自律型与信用修复型三种信用承诺。因此，其法律性质不用讨论，这里所要讨论的信用承诺的性质，仅指告知承诺，即行政许可领域信用承诺的法律性质问题。关于告知承诺制度的法律性质，当今学者存在不同的看法和认知，对告知承诺制度的法律属性进行辨析，有利于更为清晰地分配法律责任。（一）具体行政行为说目前有部分学者界定告知承诺制度的法律性质为具体行政行为，认为告知承诺审批方式成立的是一个具体行政法律关系。原因在于，行政机关的行为符合具体行政行为的一般要件。也就是说在告知承诺中，相对人都是具体并且可以特定化的，而且其效力只能一次性且具体性地适用，会直接改变特定相对人的权利义务关系。另外，因为“告知”行为对行政机关日后的审批行为产生了自我约束的效果，所以“告知”行为属于行政行为，但是不应当与“承诺”行为联系起来作为性质判断的依据。持这一观点的学者还认为，从告知承诺的内容上看，其并不违反现有法律的规定，是法律法规所规定的法定事项。虽然内容并非新增设的，但通过告知承诺书的方式告知给行政相对人，因告知形式的特殊性对申请人权利与义务产生了直接影响。例如，准备材料的时间与顺序会对行政相对人的相关利益造成影响；从告知的效力上看，不能因为告知的内容是法律已有的规定，而否认告知行为对行政相对人的约束力，并且由于告知程序提交上的差异性对行政相对人产生的约束力是不同的。那么告知承诺制度是一种具体行政行为吗？实际上告知承诺制度并不会对行政相对人的权利义务产生直接的影响，行政相对人的“承诺”只是获得行政审批的条件，真正对行政相对人的权利义务产生影响的是行政审批行为。“承诺”只是后续行政行为的参考，是产生后续行政行为的条件，并没有产生行政效果，“承诺”本身并未产生具体的权利义务。可见，告知承诺制并非具体行政行为。（二）行政协议说这种观点认为，告知承诺制度本质上是行政上的契约，因为体现了双方当事人的合意，行政契约是行政主体双方为了达成共同的行政宗旨，践诺社会公共事务，依照双方当事人意志设置权利义务的协议。总体上看，它改变了以往传统的行政管理方式，改变了行政机关占主导的支配地位，是通过承诺书即合同的方式，让行政相对人对承诺书中的内容作出符合自身利益和愿望的真实意思表示，与行政许可机关建立一种合作与互动的关系。那么告知承诺制度是一种行政契约行为吗？由于承诺书的签署行为是出于行政相对人自愿，承诺书的具体内容是对已有法律规定的重复，双方当事人不能对行政审批前置条件进行变动，不存在申请人与行政机关的协商和合意，申请人也没有参与承诺书的拟定，无法对承诺书的相关内容提出异议。因此，并不能说是双方协商、合意的结果，也并没有体现行政相对人的意志。可见，告知承诺制度不是一种行政协议行为。（三）附条件的具体行政行为说该观点认为，告知承诺制度是附条件的具体行政行为，并且是必然推出的结论，因为行政相对人只需履行政府机关规定的义务，就可以获得行政审批。那么告知承诺制度是一种附条件的具体行政行为吗？如果“承诺”是构成行政许可的条件，那就意味着行政相对人不承诺将得不到行政许可。但是，《上海市行政审批告知承诺管理办法》第八条规定，行政相对人在获悉告知承诺书的内容后，应在规定的时间内作出表示并且及时填写承诺书相关内容；第十二条规定，行政相对人放弃承诺审批方式的，行政机关应当按照法律规定的正常程序办理审批。“42号文”中也明确，对于可以适用告知承诺制的事项，行政相对人有选择是否采用的权利，行政相对人自愿放弃告知承诺方式的，应当提交相关证明文件，或者由行政机关按照正常程序办理。对规定实施告知承诺制的行政事务，行政相对人有自愿选择是否采用的权利，行政相对人自愿放弃告知承诺方式的，行政机关应当按照正常程序办理。《黑龙江省人民政府办公厅关于推行行政审批信用承诺制的实施意见》（黑政办规[2021]4号）第二条第六款也规定，行政相对人可以自愿选择是否采用信用承诺方式，行政机关应当尊重申请人的意愿，不得硬性规定，行政相对人不愿承诺的，行政机关应当尊重，行政相对人放弃承诺方式的，行政机关应当按照正常程序办理审批。所以“承诺”并非行政许可的条件，告知承诺制度不是一种附条件的具体行政行为。（四）履职方式说履职方式说认为，概括性地定义告知承诺制度的法律性质是不恰当的，原因在于告知承诺制度本质上属于履行行政审批职能的方式。履职方式说对告知承诺审批方式提出了激烈的批评，认为该制度应当被完全废除。履职方式说辩证分析了告知承诺制度的法律性质，认为其不是具体行政行为，只是改变了原有的审查方式。并且，告知承诺审批方式以形式审查代替实质审查，以承诺达标代替客观达标。另有持该观点的学者把“告知承诺审批方式”界定为一种精简审批的方式，它的基本流程是“告知→申请并承诺→形式审查→批准发证→实质审查”。本文认为，告知承诺制度不是一个独立的具体行政行为，而是构成具体行政行为的前提条件，其不涉及法律制度的调整，不涉及行政行为的设立，并且也不涉及行政相对人实体性权利义务的变更。告知承诺制度的这一属性决定了其不具有可诉性。告知承诺制度对行政许可的具体要求并没有作出变动，仅是行政许可的创新型实施方式，其本质上是将原本需要实质审查的审批条件转换为了行政相对人的承诺和行政机关对承诺内容的形式审查。三、信用承诺制度实施的法治困境自2001年《关于行政审批制度改革工作的实施意见》（国发[2001]33号）发布至今，国务院已经发布了28批次调整或取消行政审批的文件，但信用承诺制度面临的诸多法治困境一直悬而未决，尤其涉及行政领域的居多。（一）合法性存疑一直以来，告知承诺制度的合法性面临着学界的强烈质疑。虽然2020年1月1日正式实施的《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）第十九条第二款、第四十条第二款规定了可以采取“告知承诺”的审批方式，这仿佛解决了告知承诺制度的合法性问题。但《条例》第十九条第二款规定的是“依法”实行告知承诺等方式，这里的“法”应当指的是狭义上的法，即法律和行政法规。告知承诺是行政许可的实施方式，那么就需由我国《行政许可法》作出相关规定。《条例》相较于《行政许可法》而言属于下位法，在上位法没有相关规定时，下位法不能僭越。《行政许可法》根据许可事项的特点安排了五种许可程序：实质审查、形式审查、检验和检疫、考试、招标投标，分别对应普通许可、许可登记、核准、认可、特许。《条例》第四十条第二款“按照相关规定采取告知承诺的方式办理”中的“相关规定”并不足以授权地方政府部门或直属机构作出实施“先证后核”“容缺发证”的告知承诺审批方式的决定。《行政许可法》起草时，有关立法者也已经明确了除登记类许可可以进行形式审查外，其他许可都必须进行实质审查，或走拍卖、考试、招标等特殊程序。2019年修订的《行政许可法》第三十四条指出，行政机关应当审查申请人递交的材料，申请人的相关材料符合法律规定并且不需要实质审查的，可以当场作出书面许可决定。应当依法进行实质审查的，至少指定两名行政机关工作人员进行审查。也就是说，行政机关应当对行政相对人的非登记类许可申请材料的真实性进行全面审查，不能省略、颠倒行政许可的步骤而采取审批替代、容缺办理等方式。因此信用承诺制度陷入了合法性危机的困境之中。（二）承诺相关内容失范第一，承诺适用范围不明。从“北大法宝”上查阅到的资料来看，目前有关告知承诺制度的部门规章共40个，地方规范性文件303个，地方工作文件424个。适用范围包括生产许可、资质许可、公众聚集场所投入使用许可、证明事项许可、营业消防安全许可和高危险性体育项目经营许可等诸多方面。可见，当前告知承诺制度的适用范围已经过度泛化，导致各地适用告知承诺制度的具体范围也有较大差异。第二，承诺效力不清。处于承诺期内的相关批准文书效力如何，各地规定不尽相同。有些地方规定承诺期内被许可人不得从事被许可事项，仅能进行相关准备和申请工作，也有些地方不作规定，造成了在告知承诺制度实施过程中利益相关人及公众维权困难。例如，在行政机关根据申请人所作承诺准予许可后，到行政机关事后现场监督核验前的这段时间内，如果申请人进行违法生产活动侵害了其他利益相关人或普通民众的合法权益，该如何对被侵权人进行救济？第三，承诺期限不统一。《上海市行政审批告知承诺管理办法》第十三条第二款规定，行政机关应在两个月内对批准的相关项目进行审查，对被审批人是否履行承诺内容进行核实。黑龙江省的规定也是两个月。《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》第十六条规定，审批机关应当在3日内对承诺审批项目启动检查工作，核实被审批人是否如实履行承诺内容，工作时限为50日之内。但是，都没有作出视审批的内容和难度对期限进行或短或长调整的规定，这不仅会浪费行政资源，而且使得行政相对人及相关主体的法律关系处于一种不稳定的状态。（三）违反承诺的法律后果失衡对于申请人违反承诺的，除撤销其行政许可外，各地规定的法律后果各异。有的规定了法律惩戒和信用惩戒。如《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》第十八条规定，发现被审批人存在与实际承诺不符的行为时，行政机关应当按照法律规定对被审批人开展联合惩戒，若有其他违法行为，依照相关法律规定进行处理。有的直接规定了具体的法律后果，且法律后果超出了法律的授权。如《上海市行政审批告知承诺管理办法》第十四条规定，行政相对人违反告知承诺没有造成危害结果的，可以进行警告；造成危害结果的，处以1万～10万元罚款；造成严重危害结果的，处以10万～30万元罚款。有的规定按照承诺书约定的法律后果承担。如《湖北省司法厅办公室关于建立公共法律服务领域信用承诺制度的通知》中规定，违反承诺内容的行政相对人，核实后自愿接受法律处罚。这表明了在没有法律规定的情况下，申请人违背承诺的做法应当受到行政处罚，这里的处罚权来源是申请人的事先承诺。这种法律后果不一致的情况，会冲击职权一致原则。四、信用承诺制度的完善建议针对行政领域信用承诺制度的法治困境，应当从以下几个方面对其予以完善。（一）增设行政许可简易程序我国《行政许可法》对行政许可仅规定了一般程序和特别程序，没有规定简易程序。行政许可具体包含五种类型，除普通许可外均适用特别程序：（1）普通许可适用一般程序，行政机关需要对申请人是否符合条件进行实体内容审查，必要时还需要现场踏勘、检查，甚至通过招标投标方式进行核实。（2）登记许可是通过行政机关对行政相对人提交的文件进行形式审查，相对人对内容的客观性负责。（3）特许许可是通过招标或拍卖等公平竞争方式决定。（4）认可许可是通过考试考核决定。（5）核准许可是通过检测、检验、检疫决定。为解决非登记行政许可的合法性问题，必须在《行政许可法》第四章增设“简易程序”，放在第四节“听证”前。简易程序中应规定可以不对申请人的材料进行实质审查，并规定告知承诺的审核方式，用以解决告知承诺制度的合法性问题。（二）确定承诺的范围事实上，告知承诺制度适用范围问题的关键在于其涉及行政事宜的正当性。对告知承诺制度主张废除论的观点认为，告知承诺制度与法律之间矛盾的深层次症结源于部分事项设定行政许可本身就不具有必要性，不符合《行政许可法》中规定的“设定的适度性原则”。部分行政许可事项通过日常行政机关的监管和加大执法力度，就可以达到公共管理的目的，没有必要设定审批的门槛，因此便没有适用告知承诺制度的空间。所以，应当将告知承诺制度的适法性问题与行政许可的设置问题放在一起进行讨论。适用告知承诺审批方式的情形有：（1）审批条件难以事先核实的。（2）事先核实的成本与收益不成比例的。（3）具有可补救性且风险可控的。按照行政审批的效能进行分类，共有三种，包括市场准入类、资源配置类和危害控制类。市场准入类审批的适用范围应排除包含实质审查的行政审批事项，依据是《行政许可法》第十二条的第（一）至第（四）项，对涉及国家和社会民生利益的行政审批事项设置前置许可条件，以确保与特殊要求相符。一般情况下，对于市场主体进入市场的审查只需要形式审查，但特殊许可的市场准入有必要进行实质审查，所以在特殊许可的市场准入中应当谨慎使用告知承诺制度，保证不违反实质审查的要求。资源配置类审批和危害控制类审批原则上不适用告知承诺审批方式。因为资源配置类审批主要涉及国家所有或者由国家垄断的自然资源、生产资源、经营资源，在审批过程中，一旦出现不公平竞争或者权力寻租，导致的后果将直接影响到公民的切身利益。至于危害控制类审批又往往涉及公共安全，而公共安全领域的合规整改成本较高。例如，商场、体育场等公共场合的安全、消防标准若要达到法律规定，需要大量的投资进行基础设施建设才能达到相关技术标准。而且，公众对公共安全风险的容忍度较低。《上海市行政审批告知承诺管理办法》第五条界定了告知承诺制度的除外范围：申请事项不具有较大风险并且通过事后监督可以规避不利情况出现的，当事先获批条件不明确时，行政机关可以采取告知承诺方式办理，但对于涉及社会公共安全、民众财产生命安全和环境保护的以及可以当场作出许可决定的特定事项，不应当适用告知承诺制度。《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》第四条也规定了告知承诺制度的除外范围，包括直接涉及国家安全、社会公共安全、金融、公民健康、环境保护的特定事项。《黑龙江省人民政府办公厅关于推行行政审批信用承诺制的实施意见》（黑政办规[2021]4号）第二条第四款规定了告知承诺制度的适用范围，关乎国家社会公共安全、生态治理、公民生命健康和财产安全的，以及涉外、风险成本较高的行政许可事项不适用告知承诺制度。“42号文”也明确规定，直接涉及国家安全、社会安全、生态环境保护、公民生命财产安全的，以及涉外重要事项、风险成本较高的行政许可事项不适用告知承诺制度。（三）规范承诺的内容与法律效果根据我国《市场主体登记管理条例》第二十一条的规定，市场主体申请设立登记，行政机关依法登记并发放营业执照的，营业执照的颁发日期为市场主体成立的日期。所以营业执照颁发之日起，法人已经成立，可以进行经营范围内的活动。如果禁止被许可人在承诺期内从事其具体申请事项，而仅允许其从事相关准备工作，这违反了《市场主体登记管理条例》第二十一条的规定，也不能实现“证照分离”改革的初衷。承诺期限应根据行政机关监管的难度、申请许可的类别分别统一规定。有观点认为《行政许可法》第八条“行政机关不应随意更改已经发生效力的行政许可”，关乎行政许可的效力。一般情况下，即使不够完备的行政行为，因为涉及法的稳定性和诚实信用原则，也要赋予其实质确定力。但对于申请人在承诺期限内未提交材料或者提交材料不符合法律规定的，行政机关撤销行政审批决定是有上位法法源的。《行政许可法》第六十九条第一款第（一）项规定，对获批的申请人，发现其不具备相关条件和资格，行政机关可以核实后撤销相关许可。职权法定原则要求行政机关依法行政，越权违法，越权无效。行政处罚权是经过法律授予，行政机关才拥有的职权，权力即为责任，行政机关不得随意行使也不得放弃行使。处罚法定原则要求，行使处罚权应当依法而为，不予处罚的决定也应当有明确的法律规定。所以对行政相对人提交的申请材料存在虚假、欺骗行为的，政府机构要终止办理、取消批准或者给予法律处罚，纳入信用不良记录，情节严重涉及犯罪的，将其移送司法机关，不得法外施以其他的行政处罚。

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党的二十大报告提出，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。落实好这一要求，必须正确认识和把握经济发展与法治建设的关系，着力提升营商环境法治化水平，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。营商环境集中体现着一个国家或地区发展的重要软实力。根据世界银行排名，我国已连续两年跻身全球营商环境改善最快的前10个经济体之列。营商环境的不断优化改善，法治的关键支撑作用功不可没。法治是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。近年来，围绕市场主体需求，《优化营商环境条例》《保障中小企业款项支付条例》等一系列政策文件陆续出台，“持续优化法治化营商环境”写入《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，诸多富有成效的改革举措推出，为优化营商环境提供了坚实的法治支撑和保障。优化法治化营商环境，有助于激发市场主体活力和发展内生动力，也是应对严峻复杂形势、促进经济发展的重要举措。当前，面对新冠肺炎疫情、国际地缘政治冲突等因素影响，我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，对营造安商惠企的法治化营商环境提出新的更高要求。对此，需多措并举，从制度、服务等方面入手，更好发挥法治在建设营商环境中的重要作用。健全完善的制度法规是优化法治化营商环境的根基。要将经实践证明行之有效、人民满意、企业支持的做法用法律法规固化下来，拓宽完善全链条沟通的反馈渠道，及时听取来自广大市场主体的意见建议，加快“立改废释”，完善法治建设规划，让服务保障经济发展的过程有法可依、有章可循，筑牢筑实各类市场主体的法治屏障。同时，应以更大力度推进执法领域“放管服”改革，提升政府服务效能、优化政务服务环境，厘清市场与政府在经济发展中的关系。要持续放宽市场准入，切实减轻市场主体负担、降低交易成本，加大科学监管与有效监管的力度，以法治保障市场主体创新创造活力与合法权益，营造更多发展机遇。此外，还要及时回应市场主体的关切与需求，将平等保护企业合法权益做得更实更有效。司法机关作为优化法治化营商环境的重要主体，要加大惩治破坏企业管理秩序犯罪、扰乱经济秩序犯罪、侵犯知识产权犯罪的力度，坚决防止利用违法调解、虚假诉讼等手段损害企业合法权益的行为，深入推进涉案企业合规改革，为市场主体提供公正、高效、权威的司法服务和保障。